利益分配失衡。利益分配是矛盾较为集中的领域，当前实践中主要存在以下问题：强村公司与村集体、村民的利益联结不够紧密，有的强村公司虽然由各村入股组建，然而实际运营由少数人掌控，普通村民对经营情况不了解、收益分配不透明；“保底+分红”等分配机制落实不到位，有的企业或合作社虽然承诺保底收益和利润分红，然而实际执行中往往只保底、不分红，或者分红比例过低；村集体增收与农民增收之间存在落差，有的片区村集体收入增长明显，然而农民人均收入增长缓慢，发展成果未能有效惠及广大农户。如何在保障各村利益的同时实现整体利益最大化，如何在“分灶吃饭”的格局下建立“共锅吃饭”的机制，是需要持续探索的课题。

内生动力不足。当前片区组团发展，存在着政府“热”、市场“温”、社会“冷”的现象。政府高度重视，投入大量资源推动，然而经营主体的参与度不够，社会力量的积极性未能充分激发。从动力结构看，当前片区组团发展总体上由政府主导，政府负责规划编制、政策供给、项目安排、资金投入，甚至参与具体运营，优点在于启动快、执行力强，然而也存在隐忧、可持续性问题，一旦政府投入力度减弱，片区发展可能难以为继。内生动力问题，如果村干部和农民只是被动接受安排，缺乏主动参与和创新精神，片区发展就难以真正扎根。人才短缺是内生动力不足的典型体现，乡村经营人才不足，各地纷纷对外招聘职业经理人，这是现实选择，然而也带来稳定性问题。如何既引进外来人才、又培养本地力量，既借助外部力量、又激活内生动力，是需要破解的难题。

综合施策推进乡村片区组团发展走深走实

“十五五”时期，推进乡村片区组团发展，建议从完善顶层设计、培育主导产业、健全利益机制、强化要素保障等方面综合施策，形成硬件优化支撑产业发展、产业发展反哺治理的良性循环。[3]

规划引领，分类施策。规划是片区组团发展的“龙头”。需加强统筹、市县联动、一体推进，编制全域乡村片区组团发展规划。建立“县域—片区—村庄”三级规划体系，县级规划明确片区划分的原则、标准和总体布局；片区规划明确功能定位、产业重点、空间布局和重大项目；村庄规划落实片区规划要求，细化具体建设内容。三级规划相互衔接、层层传导。因地制宜确定片区类型，根据资源禀赋、区位条件、发展基础，分类推进党建引领型、产业联动型、文旅融合型、生态优先型等不同主题组团模式，不搞“一刀切”，不追求整齐划一。加强规划的实施导向，将运营理念贯穿规划编制全过程，围绕“如何运营”确定功能布局和项目安排。完善规划实施管理机制，充分落实乡村规划“留白”和指标预留机制，建立健全乡村规划实施监测评估体系。

产业为核，链式发展。产业是片区组团发展的关键支撑。立足本地资源禀赋，因地制宜发展特色产业，推动纵向延伸产业链、横向拓展多功能，促进产业深度融合。培育壮大主导产业。依托“县城—中心镇—重点村”发展轴，挖掘带状、片区、圈层内生的辐射带动能力，推动发展轴与产业链深度融合。重点推进农业全产业链延伸工程，引导农产品加工、流通等关键环节从城市下沉到县域乡村，形成智慧农业产业集群。构建分工协作格局。根据各村资源禀赋和发展基础进行功能定位，形成优势互补、错位发展的产业生态圈。制定产业协同发展公约，避免同质化竞争。打造区域性公用品牌。打造具有辨识度的“一片一IP”，注重品牌的文化内涵，让品牌成为凝聚片区认同的纽带。同步推进品牌运营管理，建立品牌准入、监管、退出机制，维护品牌声誉。推动业态融合创新。推进“农业+”深度融合，拓展农业多种功能，发展乡村休闲旅游、农耕研学、康养养生、农村电商等新业态，培育新增长点。

机制创新，利益共享。利益机制是片区组团发展的重点议题。建立多样有效的利益联结机制，确保村集体和农民在产业发展中受益增收，让发展成果更多更公平惠及农民。健全强村公司运营机制。强村公司应组建董事会和监事会，采取现代企业管理制度。主体法人可由重点村党支部书记（村委会主任）出任，职业经理（CEO）公开对外招聘。公司经营应让利于民，只要农民能做的就不过多介入，充分调动群众参与积极性。完善收益分配机制。构建“基础分配+绩效激励”的动态调节机制，深化“股份合作+订单农业+劳务协作”多种联结模式。推广“资源变资产、资金变股金、农民变股东”模式，让农民通过股权获得稳定收益。建立风险防控体系。建立片区发展风险评估机制，完善风险分担机制，构建政府引导、市场运作、多方参与的风险防控格局，在集体经济组织和市场化运营之间形成“防火墙”。要素保障，激活内力。

要素保障是片区组团发展的基础条件。推动资金、土地、人才等资源要素向片区倾斜，激活乡村发展内生动力。强化资金保障。健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的投入格局。以国家城乡融合发展试验区建设为契机，积极争取拓展农村集体建设用地入市试点范围。鼓励金融机构开发适合乡村产业的金融产品，在组团片区推行“一站式”项目审批服务。保障用地需求。节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地，稳步开展全域土地综合整治，盘活存量用地资源。激发人才活力。深入开展高素质农民培育计划，面向家庭农场经营者、合作社带头人等群体开展全产业链技术技能培训。激励各类人才下乡服务和创业就业，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心。数字化赋能。通过数字化平台搭建，统筹“统”的规模优势与“分”的个性活力间的平衡关系。